中電聯：電建企業面臨六大問題傳統電建市場萎縮

發布日期：2017-08-09 來源：智通財經網 瀏覽次數：455

隨著國家經濟政策的轉型，能源調控政策的陸續出臺，煤電去產能愈來愈迫切，加之電建市場不規范現象叢生，市場監管缺位，多重因素疊加致使我國電建行業發展遭遇了前所未有的困境，電力建設火電板塊利潤總額和營業收入利潤率出現“雙降”，資產負債率和已完工未結工程款呈現“雙升”。

電建發展之困，引起了中電聯的高度重視。為全面深入了解和掌握我國電力建設行業發展現狀，積極反映電力建設企業的訴求，中電聯成立了專門的調研組，于2017年上半年開展了電力建設企業經營情況專項調研工作。中電聯調研組相繼走訪了中國能建、中國電建總部，聽取企業情況介紹;現場調研了河南工程公司、江蘇電建一公司等6家省級施工企業，聽取14個在建電力工程項目的情況介紹。針對電建企業“走出去”、開拓非電業務和介入PPP項目情況，調研組還專項調研了山東電建三公司、江蘇省送變電公司等企業，最后形成了《電力建設企業經營情況調研報告》，該報告即將上報國家有關政府主管部門。

電力建設企業經營情況分析主要電建企業經營概況

目前我國主要電力建設企業有中國電建、中國能建、中國核建、內蒙古能建(1.53, 0.03,2.00%)，以及兩大電網公司所屬各省級送變電公司、各集團公司下轄的抽水蓄能、新能源等電力建設企業。此外，還有眾多國有或其他經濟性質的中小型電力建設企業、農民工分包施工企業等。按主營業務劃分，電力建設企業可分為電力建設勘察設計、施工、監理、調試和裝備制造等企業。

主輔分離改革六年來，我國主要電力建設企業不斷深化集團化、國際化、多元化的改革力度。立足國內電源、電網建設市場發展同時，不斷拓展非電業務和“走出去”的市場空間，2016年兩大電建集團公司營業收入已達5400億元。

通過綜合分析預測“十三五”時期電力建設市場前景，未來四年傳統電源建設市場規模或將急劇萎縮，除水電建設投資已呈現逐年減少情況外，市場投資占比較大的煤電建設投資將巨幅下降是主要原因;風電和太陽能等新能源建設仍將保持一定規模，但和近兩年情況相比也是收縮態勢。面對不斷萎縮的水電建設市場，以及將大幅壓減煤電建設規模，主要水電和火電勘測設計施工等企業將面臨巨大的生存和經營壓力。

電建企業發展面臨六大問題傳統電源建設加劇市場萎縮建設能力過剩

伴隨電力建設迅猛發展，電建企業規模迅速壯大。2003年起針對電力供應緊張局面，電力工業在深化改革同時，以發展為中心不斷加大電力建設力度，各電力集團企業和相關投資主體的電力投資建設積極性空前高漲，電力開工投產規模不斷邁上新臺階。為滿足電力建設市場大干快上需求，2002年后電建企業技術人員、機械設備等施工能力規模快速擴張。2002年至2008年期間，火電施工企業雖然年末在職員工數量變化不大，但企業現場技術和管理人員比例大幅上升，自有機械總臺數和原值等指標增長均在50%以上。同時，這個時期農民工現場施工隊伍逐漸形成壯大。

市場逐年萎縮致火電水電設計施工能力過剩。火電建設投資經過2004年至2010年7年多的快速發展，從2005年最高2271億元逐年回落，至2011年降幅50%至1100億元左右持續至今。火電建設市場規模大幅回落一半以后，火電設計施工企業呈現出兩極分化現象。在投資減半相應市場項目規模減少一半的情況下，火電設計施工企業規模能力明顯過剩，市場競爭愈發激烈甚至惡性競爭。水電建設投資2012年到達1239億元頂峰后，四年間快速回落至2016年的612億元。面對近年快速萎縮的水電建設市場，水電建設企業也面臨火電建設企業同樣的能力過剩情況。

占比降低且將大幅下降的火電建設市場。當前，全國電力供需總體寬松、部分地區供應能力過剩。2017年初，國家能源局開展了銜接有關省區市“十三五”煤電投產規模相關工作，以規范煤電建設市場和調控煤電建設投產規模。根據分析，2017至2020年我國基本不會新開工常規煤電建設項目，且大量在建煤電項目要“停緩建”。照此推算，火電建設市場投資和建設規模將面臨巨幅下降局面，而且這個趨勢將是長期的。

在建煤電項目“停緩建”面臨結算和補償問題

一是前期臨建費用攤銷問題。工程項目開工時，所有生活及生產臨時建筑設施已基本完成，一般規模及以上火電工程項目的臨建規模在幾百萬元至千萬元。同時，工程前期項目相關材料費用、大型機械進場及維修等費用也已相繼投入，這些費用將在整個工程項目施工期內攤銷。如果工程項目停建，則尚未攤銷部分增加施工企業項目成本，財務報表體現虧損。

二是工程進度款撥付滯后問題。一些工程項目因資金不足，甲方工程款撥付滯后于工程進度，存在拖欠工程款現象，而項目“停緩建”將加大此事的嚴重程度。

三是項目“停緩建”相關結算與補償問題。在建煤電項目“停緩建”后，建設業主方在面臨自身經營壓力情況下，勢必增加進度款撥付、工程款結算、施工企業項目部撤出補償等方面的不確定性。而工程合同普遍將政策變化因素歸屬于不可抗力范疇，按照“各自損失各自承擔”原則，業主方對電力施工企業的投入和損失不予補償，特別是對未形成實物工程量的材料、臨建設施、人員設備閑置損失、人員設備進退場等費用不予認可，勢必會造成電力施工企業巨大損失。據2017年3月末測算，本次在建煤電項目“停緩建”僅中國電建和中國能建承建項目就已形成待結算工程款近30億元。

電力建設市場存在的相關問題

近幾年，國內電力建設市場秩序不斷好轉，但仍存在著招投標程序不規范、合同條款有失公平、合同執行不規范等影響電力建設市場健康發展的現象。究其根源，電力建設市場行業監管缺失是主要原因。

招投標程序不規范情況。一是項目標段劃分過多。工程項目劃分成5～6個標段是當前較為普遍現象，個別工程項目甚至更多。這種做法與招投標法中“合理劃分標段、確定工期”的規定相左，提高了施工企業投標成本，使現場生活及生產臨建、大型機械、人力及管理等資源的利用率降低，管理環節增加施工成本上升，現場交叉作業增多，不利于工程安全生產管理。

二是項目“最高限價”設置不合理。2013年以來，大部分火電施工項目在招標環節設置了“最高限價”。但根據投標企業測算和中電建協專項調研結果，一些火電項目“最高限價”明顯低于火電行業施工平均成本，且大都沒有“最高限價”計算說明，招標環節透明度較低，不符合市場誠信原則和要求。

三是不嚴格執行《建設工程工程量清單計價規范》。一些招標單位采用“工程量清單計價”方式招標時，存在工程量清單不齊全現象。在工程施工過程中或結算階段，對實際增加的工程量簽證采取“回避”或者拖延簽字等方式，加大了結算難度，損害了施工企業的正當利益。

四是“默認”低于成本價投標情況。為獲取工程項目，個別自律性較差的施工企業投標價明顯低于“行業平均成本價”，甚至出現遠低于本企業“成本價”的“跳水”競標現象，一些項目評標委員會對此聽之任之。不僅擾亂了電力建設市場秩序，也為工程質量和施工安全埋下隱患。

五是一些項目投標保證金名目繁多極不規范。除質量保證金外，一些業主單位隨意設立投標保證金、履約保證金、進度保證金、安全保證金、農民工工資保證金、廉政保證金等名目繁多的保證金，一些地方投資企業甚至設立投標誠意金(信用保證金)，導致投標單位投標費用大幅增加。

合同文本不規范，條款有失公平情況。一是合同總價一次性“包死”不予調整。一些業主單位將一些經營和管理風險較大工序設定為固定價格，采用合同單價和單列包干費用，在合同有效期間保持不變;不因市場變化、環境變化、政策調整、不可抗力事件或其他任何因素而調整，有意向承包方轉移了風險。

二是合同價格調整條款較為苛刻。一些工程合同雖承認根據施工過程變化因素可以調整價格，但設置較高的調整門檻或調整的條件明顯不利于電力施工企業，是典型不合理條款。

三是設置業主方可隨意變更的條款。在一些合同的“變更”或“轉讓與分包”項下，經常出現“甲方可以對本工程或其任何部分的形式、質量或數量做出任何變更”這類不合理條款，為業主方隨意變更合同約定留下伏筆，是明顯不公平的市場行為。

執行合同存在隨意性情況。一是隨意提高工程質量標準。一些業主方出于工程創優等考慮，在工程項目中標價格沒有體現“優質優價”或未包含工程項目創優費用情況下，要求施工企業按優質工程目標進行項目管理和施工，提出超出原合同規定以外的內容和要求，隨意提高施工工藝和質量標準，轉移和加大了施工企業成本。

二是隨意變更合同工期。一些工程項目因前期籌備不充分、資金不足、設備及“甲供材”到貨延遲等原因，要求施工企業中途停工、延后施工工期;或因提前試運投產加快施工進度、壓縮施工工期，經常無償或部分有償調整工程進度安排，增加了施工企業成本和安全生產隱患。

三是隨意口頭承諾變更。施工過程中變更情況較多，業主方常常口頭承諾變更事宜，事后簽證文件容易推諉扯皮;有些變更明確留待工程結算時解決，而結算時又因相關人員調離或時間太久，原本口頭約定無法落實。

四是隨意干預施工企業材料采購。有些業主方對材料采購提出超過設計標準的額外要求，有的甚至直接指定供貨廠商，干預承包單位的材料招標采購，造成施工企業采購成本增加，遺留工程質量風險隱患。

電力建設市場行業監管缺失。2005年2月國務院頒布的《電力監管條例》，未對電力建設市場行業監管職責進行明確規定，目前電力建設市場中招投標及結算等環節尚無明確的行業監管職能部門，無法實現專業、及時、貼近市場的監管服務。市場行業監管缺失是電力建設市場中一些問題長期存在的根本原因。

工程結算問題導致“兩金”居高不下

目前我國主要電力建設企業“兩金”(指應收賬款和存貨)居高不下，造成企業流動資金緊缺，潛虧風險加劇;其原因主要是結算難、結算周期長。以火電建設企業為例，2016年末僅兩大電建集團公司的“兩金”總量就達828.02億元，占流動資產的比重為59.29%，其中：應收賬款455.59億元(含應收工程款304.06億元)，占55.02%;存貨372.43億元(含未結算工程款216.25億元)，占44.98%。

變更索賠難導致結算難度增加。一是部分項目變更事項發生后，業主方口頭承諾變更事宜而不出具書面變更或委托資料，致使變更索賠工程量簽證過程比較艱難，變更單價難以及時確定，造成變更結算周期較長;二是建設單位對一些因自身管理責任造成的變更索賠事宜，往往不希望體現管理失誤因素，在結算中變更索賠難以實現;三是有些變更明確留待工程結算時解決，費用金額無法在工程實施過程中及時確定，造成費用索賠的不確定性因素增加，常常出現推諉扯皮現象。此外，施工企業與業主單位在人工費調整、材料價差、趕工費、優質優價、合同外工程量差、工程預算定額標準等方面的理解分歧，也是雙方結算困難的具體體現。

以審計結果為結算依據導致結算周期延長。工程審計初衷是保證竣工項目費用真實、合規，維護國家及項目各市場主體利益及市場公平。但目前一些審計單位的審計費用往往與審減額掛鉤，第三方審計過程中經常出現有失公平公正的做法，如隨意增加審計次數、延長審計周期等，甚至出現要求審減額達到預定值的情況。業主單位、施工企業及審計單位三方關系錯綜復雜，導致項目竣工結算周期一再延長。

電建企業開拓非電業務及PPP項目遇到的問題

面對日益萎縮的電建市場，電力建設企業必然要延伸產業鏈、開拓非電業務、“走出去”，不斷實現企業管理和業務轉型升級。在開拓非電業務市場時，電建企業遇到的突出問題如下：

缺乏資質和業績等準入條件。電力建設施工企業現有各類資質大都是圍繞電力工程建設而取得，非電業務資質較少且等級較低，開拓非電業務市場入門就比較困難。如市政建設類業務，與電建施工企業主營業務屬性相近，電建施工企業完全可以介入并有所作為,但市政建設類工程項目單標價都比較大，沒有一級及以上專業資質，連招投標的基本條件都無法滿足。目前，資質較低無法參加招投標以積累業績，而資質申請和升級又需要業績支撐，資質業績門檻讓電建企業陷入無解的怪圈。

行業壁壘和地方保護現象比較嚴重。隨著城鎮化建設的不斷推進，基礎設施建設規模依然可觀，電建施工企業想拓展這個領域，除了資質問題制約之外，行業壁壘和地方保護現象比較嚴重，也阻隔著電建施工企業向這個領域發展。目前除兩大電建集團的大型路橋、基礎公司外，電建施工企業承接社會基礎設施建設的施工項目并不普遍，偶爾承接到的項目，其額度也較小，無法實現規模化發展。

PPP項目風險較大融資渠道不暢。PPP項目大都集中于基礎設施建設領域，政府選擇合作方同樣設置資質業績準入條件，仍是電建企業無法回避的一道門檻。前景普遍看好的PPP項目同樣競爭激烈，一些政府盲目冒進，PPP項目風險較高，金融機構不愿參與或要求集團公司連帶擔保且貨款利率較高。電建企業同樣存在著PPP項目運作管理人才缺乏、風險管控能力較弱的問題。

電建企業“走出去”面臨的困難和問題

電力建設企業中水電和火電施工企業“走出去”較早，遇到的因難和問題比較典型。

企業國際融資能力較弱。2015年以來，代為融資、投資入股逐漸成為電建施工企業承攬國際工程項目的前提條件。我國電建施工企業經濟實力普遍較弱，依靠自有資金投資國際工程幾無可能，而企業自身經濟狀況不佳，又導致融資渠道受限，難以融得承攬國際工程項目的資金。因此，電力建設企業投融資能力已成為“走出去”的短板。

國內企業國外無序競爭現象明顯。目前電建企業對外承攬工程主要集中在東南亞、中東和非洲等發展中國家，定位于電力建設中下游市場。企業數量較多而市場項目有限，中國企業之間相互壓價、惡性競爭現象明顯。動輒出現幾家中國企業爭奪同一個項目情況，報價遠低于合理水平，嚴重損害企業長遠利益和國家整體形象。

電力技術標準國際化進程滯后。目前大部分發展中國家電力行業標準基本沿用發達國家的技術標準，我國雖然具有完整的電力標準體系，但基本上難以被項目所在國接受，使我國電建企業在與歐、美、日、韓等國電建企業競爭中處于劣勢。

企業整體競爭力不強。在國外大中型常規電站項目投標報價中，中國企業與歐美等國企業相比，總體靜態造價約有10%～15%的優勢，但在管理、標準、裝備方面仍然有較大的差距，我國企業整體競爭力還不強。

法律援助服務不到位。隨著“走出去”承攬國際項目業務增多，因不熟悉項目所在國宗教、習俗、法律等情況，國際項目經濟糾紛和合同爭議大幅增加，國內相應專業法律服務不能滿足現實需求，而與國際知名法律服務機構或當地法律服務機構對接還需過程。

促進電建發展的政策措施建議出臺煤電“去產能”相關配套政策措施

在建煤電工程項目“停緩建”面臨結算和補償問題，建議相關行業主管部門和行業協會跟蹤關注在建煤電工程“停緩建”善后事宜，適時出臺配套政策進行指導。建議在各電力集團公司指導協調下，有關在建煤電項目合同雙方本著友好協商原則，妥善解決項目“停緩建”后進度款撥付、工程結算、前期投入分攤和后續撤出補償等相關問題，及時支付相應款項。

建議相關政府管理部門客觀評定主要水電火電設計施工企業綜合素質、能力水平較高的事實，綜合考慮大型電力建設工程覆蓋專業面廣的特點，在基礎設施建設資質審查中實現相關業績互認，幫助其開拓非電業務市場，緩解傳統電源建設市場極速萎縮造成的沖擊。

建議相關政府部門在京津冀、雄安新區等大規模區域建設規劃及政策制定過程中，充分考慮煤電“去產能”對煤電市場巨幅調整和對火電建設企業生存經營巨大影響，客觀評定火電勘測、設計、施工企業較強裝備施工能力和現代化管控水平，引導支持火電建設企業尤其是火電施工企業參與其中。

明確電力建設市場行業監管職責，規范市場主體行為

明確電力建設市場監管機構和職責。建議在政府電力行業主管部門內明確或建立電力建設市場行業監管機構，明確其電力招投標、合同簽訂、工程結算等市場各環節相關行業監管職責。依據國家相關法律法規，制訂完善電力建設招投標管理辦法等相關行業監管規章，開展招投標、工程結算等市場行為監督，規范市場各方主體行為，協調解決招投標及合同履約過程中發生的市場爭議。

規范推行電力建設合同示范文本。提倡各電力建設投資主體執行住房城鄉建設部等九部委頒布的建設工程合同示范文本，減少合同條款有失公平及執行隨意等不規范情況發生。建議由電力建設市場監管機構(或委托電力建設行業協會)牽頭調研，制訂符合電力建設行業特點的電力建設合同示范文本，在電力建設領域推廣適用。

完善電力建設工程項目中標價形成機制。嚴格執行國家有關招投標的法律法規，防止以遠低于成本價格中標情況。為保證電力建設工程市場價格合理定位，完善項目中標價形成機制，堅持工程項目價格以工程量清單計價為基礎，全面落實《建設工程工程量清單計價規范》和《電力建設工程工程量清單計價規范》。

加強行業信用體系建設，規范市場主體行為。建議政府行業信用主管部門牽頭搭建全國電力建設市場各類主體企業信用信息監管平臺，跟蹤監控電力建設市場各環節運行情況，及時反饋曝光超低價中標等市場惡性競爭行為。行業主管部門和行業協會定期開展電力建設市場信用情況調研，定期發布市場信用情況報告，弘揚以誠信自律為核心的市場主旋律，建設良好市場運行環境。

加強監管，落實各類安全生產主體責任

一是建議政府行業安全監管部門強化對電力建設工程項目各方安全生產主體責任落實的監管，嚴厲處罰隨意壓縮工期、違反安全生產費用列支使用要求等違規行為。二是建設單位應組織各參建單位規范落實安全生產主體責任制，深化對安全生產管理要素的理解。三是強化安全技術管理。各施工企業應建立健全施工安全技術保證體系，保證作業規程和技術措施落實到位。四是大力推進安全生產標準化建設。實現安全生產責任體系全覆蓋，強化對施工現場監督檢查。五是持續開展安全培訓教育。從提高現場作業人員自我防范意識入手，實現人員本質安全的目標。

統籌規范電建企業國際產能合作

充分發揮電力國際產能合作聯盟作用。加強“一帶一路”相關政策研究，加強以規劃合作作為雙邊合作的引領，加強電力建設企業國際產能合作統籌協調，在開拓境外市場及合同履約中發揮統籌、規范、服務作用。

一是組織開展國家“一帶一路”戰略相關政策和措施研究，提供政策解讀和業務指導;研究制定電力建設企業國際產能合作產業規劃。通過政府推動、協會引領、企業主導的方式，促進電力行業在更高層次上參與國際競爭，同時帶動電力裝備企業國際產能合作工作。

二是以規劃合作作為雙邊合作的引領。通過開展相關國家電力規劃合作，幫助相關國家制訂電力發展規劃和電力項目開發計劃，引導電力建設企業有序參與相關國家電力項目投資建設，促進我國與相關國家在更高層面開展電力合作。

三是發揮電力國際產能合作聯盟在政府主管部門、金融機構與電力建設企業之間的橋梁紐帶作用，促進融資渠道暢通，創新海外項目融資模式，形成融資運作優勢。

四是研究制訂國內電力建設企業國際產能合作相關市場行為規范，促進電建企業加強行業自律，減少國有企業在國外市場中惡性競爭行為，維護企業共同利益和國家形象。

五是組織開展國際市場相關國家法律、經濟、文化等研究，搭建國際項目法律咨詢服務平臺，提供法律援助服務;組織研究有關國內標準與國際標準對接應用，提供工程標準咨詢服務;組織開展國際產能合作專業人才培訓，提供專業指導服務。

六是借鑒“中國高鐵”、“中國核電”品牌推廣經驗，依托“一帶一路”建設，打造“中國電力”這第三張國家名片。積極化解電力建設產能過剩，推動“中國水電”、“中國火電”、“中國送變電”等品牌走向世界。

促進企業轉型升級，提高創新發展能力

完善體制機制，探索企業管理創新。一是以商業模式創新為方向，創新體制機制。探索引入非國有資本以優化企業股權結構，完善股權、期權和效益分配等激勵機制，充分激發企業內生動力，構筑公司與員工利益共同體。

二是提高精益化管理水平。強化全面預算管理，深化項目成本預算管控，努力降本增效，提升盈利能力。加強企業對標管理，不斷完善企業內控和監督工作，實現綜合管理水平的螺旋式提升。

三是深化集團內部企業整合，提升合力。通過集團內部以強帶弱、強弱融合，提升企業整體實力。內部企業由競爭走向競合，改單打獨斗為合作共贏，提升資源整合能力。加大對市場前景好、附加值高的業務和產品的資源投入，加速淘汰落后產能，盤活存量資產。

注重市場開拓，努力推進業務轉型升級。一是提高企業綜合解決方案能力和水平。落實供給側結構性改革要求，對接市場需求提升產品和服務質量，增強為業主提供全產業鏈一體化解決方案的能力。推動企業由單純施工向EPC升級，從設計施工向主動為業主提供綜合問題解決方案升級。二是主動延伸業務產業鏈。針對國內煤電建設“停緩建”導致傳統火電建設業務巨幅下降的趨勢，建議相關企業資源積極向新能源建設、配電網建設、電廠檢修等上下游產業鏈延伸，向綜合性能源管理服務模式延伸。

三是積極拓展非電業務市場。在廣泛介入市政建設類等基礎設施建設領域同時，企業應積極探索發展新能源、新材料、高端裝備制造等戰略性新興產業，創造新市場、新業務、新業態，不斷優化市場和產業結構，提升改造傳統工程產業。

在“一帶一路”和“雄安新區”建設中積極作為。一是落實國際業務優先發展戰略，核心能力向國際轉移。充分發揮企業集團總部、國際經營平臺與龍頭企業的統籌引領作用，發揮電力規劃咨詢優勢和市場網絡優勢，加強國際業務頂層設計和國際業務風險控制。加強國際業務人才隊伍建設，培養和引進國際工程管理人才，大力推進屬地化勞務使用。

二是積極參與“雄安新區”建設。發揮電力建設企業在基礎設施建設管控、城鄉電網專業建設、城市給排水處理工程等方面的優勢和經驗，努力實現產業鏈延伸和非電市場開拓，促進企業可持續發展能力的提升。

強化行業協會引導、自律、協作、服務作用

按照行業協會脫鉤方案精神，不斷完善政府部門向社會組織購買服務機制，完現行業協會轉型發展。

協助實施電力建設企業資質管理。資質管理在電力建設市場監督管理、市場準入和維護市場秩序中發揮著重要作用。目前電力建設企業資質還由住房城鄉建設部統管，電力建設市場行業監管也沒有明確歸口管理部門，很難滿足其專業性、便捷性等市場服務需求。建議在住房和城鄉建設部統一指導下，電力建設企業資質由國家能源行業主管部門歸口管理，委托電力建設行業協會具體組織實施，全面開展電力設計、施工、監理等企業資質前期審核及事中事后監管工作。

開展電力建設市場信息平臺建設。在完善電力建設行業統計職能的同時，利用信息技術和網絡技術探索搭建電力建設市場綜合信息平臺，整合電力建設、設計、施工、監理、調試、分包等企業信息資源，為政府和企業提供市場信息服務。結合目前調整電源結構、控制火電投產規模情況，跟蹤停緩建煤電項目實際進展情況，及時反饋政策落實情況和電建市場的動態信息。

協助加強行業信用體系建設。電力建設行業開展信用體系建設起步較早，范圍覆蓋了建設、設計、施工、監理、調試等領域，措施和效果比較顯著。建議行業協會繼續發揮現有電力建設行業信用體系的作用，增強市場主體自律意識和引導市場誠信行為;在協助各集團公司加強對所屬電建企業市場行為自律管控的同時，充分運用信用聯合獎懲機制，對市場主體失信行為予以及時曝光，協助維護好電力建設市場秩序。

關鍵詞： 電力企業